W Dzienniku Gazecie Prawnej z dnia 4 października 2022 r., mec. Szymon Jelonek z Financial Litigation Team Kancelarii SPCG komentował procedowane obecnie projekty ustaw, wpisujące się w ogólny trend ułatwiania dochodzenia roszczeń od instytucji finansowych na drodze postępowania cywilnego [1]. Pośród tych projektów dwa dotyczą kompetencji i uprawnień Rzecznika Finansowego – pod koniec września 2022 r. jeden z nich wszedł na kolejny etap legislacyjny. Sygnowany przez Ministerstwo Finansów, rządowy projekt o numerze UD317, dotyczący pierwotnie edukacji finansowej, stał się przedmiotem analiz na Komisji Prawniczej [2] przy jednoczesnym odrzuceniu znacznej części uwag instytucji finansowych, zgłoszonych w toku opiniowania i konsultacji. Poniżej prezentujemy szersze rozważania na temat tej zmiany.
Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 26 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego i o Rzeczniku Finansowym („Ustawa o Rzeczniku”):
Rzecznik może wytoczyć powództwo na rzecz klientów podmiotów rynku finansowego w sprawach dotyczących nieuczciwych praktyk rynkowych dotyczących działalności tych podmiotów, jak również za zgodą powoda wziąć udział w toczącym się już postępowaniu. W takim przypadku stosuje się odpowiednio przepisy o prokuratorze.
Kompetencje Rzecznika Finansowego w odniesieniu do postępowania cywilnego są zatem stosunkowo ograniczone, przede wszystkim przedmiotowo – może on bowiem inicjować postępowania wyłącznie wtedy, kiedy dochodzi do nieuczciwych praktyk rynkowych. Wobec braku definicji tego pojęcia w Ustawie o Rzeczniku, należy tłumaczyć je w sposób odpowiadający art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, a więc jako praktyki sprzeczne z dobrymi obyczajami i w istotny sposób zniekształcające lub mogące zniekształcić zachowanie rynkowe przeciętnego konsumenta przed zawarciem umowy dotyczącej produktu, w trakcie jej zawierania lub po jej zawarciu.
Innymi słowy, obecne przepisy należy rozumieć w ten sposób, że Rzecznik Finansowy może wytoczyć powództwo na rzecz podmiotu identyfikowanego jako konsument, tylko bowiem wobec konsumenta może dojść do nieuczciwej praktyki rynkowej ze strony instytucji finansowej, a to tego właśnie miałaby dotyczyć sprawa, o której mowa w art. 26 Ustawy o Rzeczniku. Nie ma natomiast podstaw, by z automatu postawić znak równości między inwestorem indywidualnym (klientem detalicznym) a konsumentem [3].
Co więcej, w cytowanym przepisie funkcjonuje warunek uzyskania zgody powoda, aby Rzecznik Finansowy mógł dołączyć do już toczącego się postępowania, aby wspierać konsumenta dochodzącego swoich praw.
Projektowane zmiany – rozszerzenie uprawnień Rzecznika Finansowego
Sygnowane przez Ministerstwo Finansów, projektowane zmiany obejmują m.in. cytowany wyżej przepis, który miałby przyjąć następujące brzmienie:
- „Rzecznik w związku z realizacją swoich zadań może żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych na rzecz klientów podmiotów rynku finansowego, jak również wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu cywilnym, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw klientów podmiotów rynku finansowego. W takim przypadku do Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy o prokuratorze. Przepisu nie stosuje się do postępowań przed Sądem Okręgowym w Warszawie – sądem ochrony konkurencji i konsumentów”.
- „Rzecznik w związku z realizacją swoich zadań może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu sądowo-administracyjnym, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw klientów podmiotów rynku finansowego. W takim przypadku przysługują mu prawa strony.”
Jak czytamy w uzasadnieniu tej zmiany, nowe brzmienie art. 26 ma umożliwić skuteczne i pełne wykonywanie przez Rzecznika kompetencji procesowych, skoro „Naruszenia, jakie są powodem spraw sądowych nie zawsze dotyczą nieuczciwych praktyk rynkowych”.
W niniejszej publikacji skupimy się na ustępie pierwszym projektowanego przepisu, dotyczącym postępowania cywilnego. Niemniej, potencjalne rozszerzenie kompetencji Rzecznika Finansowego o całą sferę postępowania administracyjnego ma również daleko idące znaczenie – należy jednak poczekać na dalszy rozwój procesu legislacyjnego, bowiem z załącznika do protokołu posiedzenia Komisji Prawniczej wynika, że przedstawiciele Ministerstwa Finansów i Komisji Nadzoru Finansowego dyskutowali o usunięciu administracyjnoprawnych uprawnień Rzecznika Finansowego z projektu ustawy.
Należy także zwrócić uwagę, że w toku konsultacji i opiniowania wprost wyłączono z kompetencji Rzecznika Finansowego udział w postępowaniach przez Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK). Wydaje się, że służy to wyłącznie ujednoznacznieniu i klaryfikacji przepisów – Rzecznik Finansowy ma przecież działać „w związku z realizacją swoich zadań”, do tych zaś co do zasady nie należą zagadnienia związane ze stosowaniem praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, lecz sprawy indywidualne.
Reasumując, projektowane zmiany są znaczące – poniżej przedstawiamy podstawowe ryzyka, które z nich wynikają.
Ryzyka związane z projektowanymi zmianami
Po pierwsze, Rzecznik Finansowy ma mieć możliwość działania już nie tylko w sprawach dotyczących nieuczciwych praktyk rynkowych, ale znacznie szerzej – „w związku z realizacją swoich zadań”. Należy zatem sięgnąć do art. 17 ust. 1 Ustawy o Rzeczniku, wedle którego do zadań Rzecznika należy podejmowanie działań w zakresie ochrony klientów podmiotów rynku finansowego, których interesy reprezentuje. Trudno o szersze umocowanie, szczególnie, że:
- jest ono oderwane zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo, od konkretnych instytucji czy pojęć prawnych o wypracowanym w orzecznictwie i doktrynie znaczeniu (takich jak nieuczciwe praktyki rynkowe i konsument);
- weryfikacja tego umocowania została pozostawiona de facto samemu Rzecznikowi Finansowemu – mógłby bowiem działać „jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw klientów podmiotów rynku finansowego” (nie zaś jeśli po prostu wymaga tego ochrona praw takich klientów, co mógłby podważyć sąd powszechny).
Co ciekawe, w pierwotnej wersji proponowanych zmian w zakresie art. 26 Ustawy o Rzeczniku nie było nawet odniesienia do jego zadań, co mogłoby prowadzić do w zasadzie absurdalnej tezy, że Rzecznik posiadałby uprawnienie do zainicjowania każdej sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, np. sprawy rodzinnej czy z zakresu prawa pracy (jeśli by ww. przepis art. 26 traktować jako przepis szczególny).
Do podobnych wniosków może prowadzić użycie w projektowanym przepisie sformułowania „może żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych”. Zostało ono zapożyczone z art. 7 k.p.c., który wskazuje na najszersze w postępowaniu cywilnym uprawnienia prokuratora – w tym np. możliwość inicjowania postępowań nieprocesowych w sprawach rodzinnych, takich jak o ustalenie pochodzenia dziecka. Bardziej adekwatna byłaby dotychczasowa formuła, tj. że Rzecznik Finansowy „może wytoczyć powództwo”, a więc formuła właściwa dla postępowań procesowych, typowych dla sporów miedzy klientami detalicznymi a instytucjami finansowymi – o zapłatę lub ustalenie.
Po drugie, szczególnie istotne jest przyjęcie, że Rzecznik Finansowy mógłby działać w postępowaniu cywilnym nie na rzecz wspomnianego konsumenta, lecz klientów podmiotów rynku finansowego. W myśl art. 2 pkt 1 Ustawy o Rzeczniku są to osoby fizyczne będące w szeroko pojętych relacjach kontraktowych z różnego rodzaju instytucjami finansowymi, a zatem także np. klienci detaliczni w rozumieniu art. 3 pkt 39c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi i art. 2 pkt 13b ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi.
Wprost zresztą zwrócono na to zagadnienie uwagę w uzasadnieniu do projektowanych zmian: „Dodatkowo nieuczciwe praktyki odnoszą się tylko do konsumentów, co eliminuje z zakresu wsparcia Rzecznika tych jego klientów, którzy konsumentami nie są (np. poszkodowani dochodzący roszczeń z umowy ubezpieczenia OC).”
Zwraca uwagę, że projektodawca posłużył się, można powiedzieć, niekontrowersyjnym, życiowym przykładem ubezpieczenia OC. Tymczasem przedmiotowa zmiana siłą rzeczy obejmie również znacznie bardziej skomplikowane relacje, o większym ciężarze ekonomicznym i gospodarczym charakterze, np. między inwestorami indywidualnymi a towarzystwami funduszy inwestycyjnych lub firmami inwestycyjnymi.
Reasumując, w konsekwencji pełnomocnik instytucji finansowej w postępowaniu cywilnym może stracić możliwość polemiki z Rzecznikiem Finansowym na najbardziej podstawowym poziomie, tj. w zakresie przysługiwania mu legitymacji do wystąpienia w procesie, a to właśnie na gruncie przymiotu konsumenta po stronie poszkodowanego, który to przymiot warunkuje obecnie inicjatywę Rzecznika.
Po trzecie, w projektowanej zmianie odstępuje się od dotychczasowego wymogu wyrażenia zgody przez stronę powodową na wstąpienie Rzecznika Finansowego do postępowania, które już się toczy. W naszym przekonaniu uderza to w dwie podstawowe zasady procesu cywilnego, tj. dyspozycyjności i kontradyktoryjności. To strony postępowania są gospodarzami procesu, to ich wola kształtuje jego przebieg i przedmiot – nie jest zrozumiałe, dlaczego miałby do niego wstępować, bez zaproszenia, woli i zgody którejkolwiek z tych stron, obcy podmiot.
Nie do przyjęcia jest przy tym, że chodzi np. o zabezpieczenie interesów osób nieporadnych – nie sposób przydać takiej cechy osobom, które już wytoczyły powództwo, a jeśli nawet, to mogą skorzystać z pomocy profesjonalnego pełnomocnika (przyznanego z urzędu w razie trudnej sytuacji finansowej).
Podsumowanie
Projektowane zmiany są daleko idące i znacznie rozszerzają uprawnienia Rzecznika Finansowego na gruncie postępowania cywilnego – tworząc niejako podwaliny do coraz bardziej masowego financial litigation na gruncie polskiego prawa.
Kompleksowa ocena przedmiotowej nowelizacji prowadzi również do refleksji nad zasadnością przyznawania Rzecznikowi Finansowemu uprawnień prokuratora (które ten posiada także dziś, jednak może je wykorzystać w znacznie węższym zakresie niż będzie to miało miejsce w przypadku wejścia w życie projektowanego brzmienia art. 26 Ustawy o Rzeczniku).
Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawa o prokuraturze, zadaniem prokuratora jest wytaczanie powództw w sprawach cywilnych oraz składanie wniosków i udział w postępowaniu sądowym w sprawach cywilnych, z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, jeżeli tego wymaga ochrona praworządności, interesu społecznego, własności lub praw obywateli. Tymczasem Rzecznik Finansowym, jak już wskazywaliśmy powyżej, stosownie do art. 17 ust. 1 Ustawy o Rzeczniku dba o interes klienta podmiotu rynku finansowego, a wręcz go reprezentuje. Innymi słowy, nie jest zadaniem Rzecznika Finansowego wyważanie pewnych racji, praw i obowiązków, lecz pomoc tylko jednej ze stron konfliktu, będącego przedmiotem sporu cywilnego.
Należy zatem postawić pytanie, czy poszerzanie uprawnień Rzecznika Finansowego w postępowaniu cywilnym nie powinno iść w parze ze zmianą charakteru, w jakim ten występuje, a to na podobne do uprawnień organizacji pozarządowej, o której mowa w art. 8 oraz 61 i n. k.p.c. Zważywszy jednak na ogólny trend ułatwiania dochodzenia roszczeń od instytucji finansowych, pytanie to najpewniej pozostanie retoryczne.
Przypisy:
[1] https://www.gazetaprawna.pl/firma-i-prawo/artykuly/8561752,rzecznik-finansowy-reklamacja-klienci-reklamacje-sady.html
[2] https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12356057/katalog/12852075#12852075
[3] Por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt IV CSK 334/18.
Napisz do autora:
Szymon Jelonek
radca prawny
Associate
