Tarcza antykryzysowa uchwalona – zmiany w prawie zamówień publicznych

współpraca: Marcin Koper, Partner

stan aktualny na dzień 02.04.2020 r., godz. 18:15 

W dniu 31 marca 2020 roku został przyjęty tzw. pakiet antykryzysowy. Ustawa o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw weszła w życie, co do zasady, w dniu 31 marca 2020 roku. Obok szeregu rozwiązań prawnych mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom ekonomicznym wynikających z panującej epidemii, w tej „specustawie” znalazły się również przepisy dotyczące zmiany prawa zamówień publicznych.

Poniżej przedstawiamy krótkie omówienie tych zmian, które mogą mieć istotne znaczenie tak dla rynku, jak i prowadzonej przez przedsiębiorców działalności gospodarczej.

Ustawodawca wprowadził obowiązek niezwłocznego wzajemnego informowania się stron umowy w sprawie zamówienia publicznego o zaistnieniu okoliczności związanych z wystąpieniem COVID-19, które mogą mieć lub mają wpływ na należyte wykonywanie tej umowy.

Wraz z taką informacją powinny zostać przedstawione dokumenty lub oświadczenia dotyczące:

1. nieobecności pracowników lub osób świadczących pracę za wynagrodzeniem na innej podstawie niż stosunek pracy, które uczestniczą lub mogłyby uczestniczyć w realizacji zamówienia;
2. decyzji wydanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego lub działającego z jego upoważnienia państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, nakładających na wykonawcę obowiązek podjęcia określonych czynności zapobiegawczych lub kontrolnych;
3. poleceń wydanych przez wojewodów lub decyzji wydanych przez Prezesa Rady Ministrów związanych z przeciwdziałaniem COVID-19;
4. wstrzymania dostaw produktów, komponentów produktu lub materiałów, trudności w dostępie do sprzętu lub trudności w realizacji usług transportowych;
5. a także tych informacji w zakresie dotyczącym podwykonawcy lub dalszego podwykonawcy.

Na podstawie otrzymanych informacji druga strona powinna przedstawić swoje stanowisko co do wpływu tego rodzaju okoliczności na wykonywanie umowy. Stanowisko powinno zawierać uzasadnienie i zostać przekazane drugiej stronie w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji. Strona może również żądać przedstawienia dodatkowych oświadczeń lub dokumentów potwierdzających wpływ omawianych okoliczności na należyte wykonywanie umowy. W takim przypadku termin do zajęcia stanowiska co do otrzymanej informacji biegnie od daty otrzymania kolejnych oświadczeń lub dokumentów.

Jeżeli umowa w sprawie zamówienia publicznego zawiera postanowienia dotyczące kar umownych lub odszkodowań z tytułu odpowiedzialności za jej niewykonanie lub nienależyte wykonanie z powodu oznaczonych okoliczności, strona umowy w swoim stanowisku powinna przedstawić wpływ okoliczności związanych z COVID-19 na należyte jej wykonanie oraz zasadność ustalania i dochodzenia kar, odszkodowań lub ich wysokość.

Właściwe opisanie i udokumentowanie okoliczności związanych z wystąpieniem COVID-19 jest szczególnie istotne, ponieważ:

• na ich podstawie zamawiający będzie dokonywał oceny możliwości zmiany umów w sprawie zamówień publicznych, a także decydował, czy będzie ustalał i dochodził kar umownych za nienależyte wykonanie takiej umowy,
• ustawa wyłącza (o czym niżej) odpowiedzialność z tytułu wymienionych w niej szczegółowo czynów naruszenia dyscypliny finansów publicznych, Kodeksu karnego, czy też odpowiedzialności odszkodowawczej członków organów spółek kapitałowych lub likwidatorów, jeżeli działania i zaniechania dotyczą sytuacji powstałych na skutek okoliczności związanych z wystąpieniem COVID-19.

Zwrócić należy uwagę na to, że z uwagi na stan epidemii po stronie wykonawcy mogą wystąpić pewne trudności w uzyskaniu dowodów wystąpienia takich okoliczności, szczególnie w zakresie wstrzymania dostaw czy realizacji usług transportowych, a także co do wystąpienia podobnych problemów po stronie podwykonawców wykonawcy. Dlatego specustawa dopuszcza możliwość wykazania tych okoliczności za pomocą oświadczeń. Zalecamy, aby takie oświadczenia możliwie dokładnie i szczegółowo opisywały istotne okoliczności, zostały opatrzone datę i podpisane przez możliwe do zidentyfikowania osoby je sporządzające, względnie inne osoby, które mogą potwierdzić dane okoliczności. Ponadto, oświadczenia raczej nie powinny zastępować dokumentów, których uzyskanie przez stronę umowy było możliwe, ponieważ w takim przypadku skuteczność oświadczenia może być mniejsza.

Jeżeli zamawiający stwierdzi, że wystąpiły okoliczności mające wpływ na wykonywanie umowy, może w porozumieniu z wykonawcą dokonać zmiany umowy, poprzez:

1. zmianę terminu wykonania umowy lub jej części, lub czasowe zawieszenie wykonywania umowy lub jej części,
2. zmianę sposobu wykonywania dostaw, usług lub robót budowlanych,
3. zmianę zakresu świadczenia wykonawcy i odpowiadającą jej zmianę wynagrodzenia wykonawcy.

O ile wzrost wynagrodzenia spowodowany każdą kolejną zmianą nie przekroczy 50% wartości pierwotnej umowy.
Jeżeli umowa w sprawie zamówienia publicznego zawiera postanowienia korzystniej kształtujące sytuację wykonawcy, niż wynikałoby to z powyższych zasad, do zmiany umowy stosuje się te postanowienia, z zastrzeżeniem, że okoliczności związane z wystąpieniem COVID-19, które mają lub mogą mieć wpływ na jej należyte wykonanie, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wykonania umownego prawa odstąpienia od umowy.

Podkreślenia wymaga, że zmiany umowy dokonywane na podstawie wprowadzonych przepisów nie nastąpią z mocy samej ustawy, czyli automatycznie, lecz wymagają porozumienia stron. Nie wprowadzono również żadnych rozwiązań prawnych przyznających którejkolwiek ze stron umowy, zwłaszcza wykonawcy, prawa żądania zmiany postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego. Ocena zasadności i możliwości zmiany warunków umowy w sprawie zamówienia publicznego będzie dokonywana dla każdego przypadku indywidualnie. W praktyce zatem, decyzja o zmianie takiej umowie może pozostawać w dyskrecjonalnej gestii zamawiającego.

Analogiczną regulację wprowadzono w stosunkach między wykonawcą a podwykonawcą w umowie w sprawie zamówienia publicznego, a także podwykonawcą z dalszym podwykonawcą. W przypadku stwierdzenia przez te podmioty okoliczności związanych z wystąpieniem COVID-19 mających wpływ na należyte wykonanie łączącej ich umowy uzgadniają odpowiednią zmianą tej umowy analogicznie jak ma to miejsce w przypadku umowy wykonawcy z podwykonawcą.

Ponadto, jeżeli uprzednio wykonawca wraz z zamawiającym uzgodnili zmianę umowy w sprawie zamówienia publicznego, a zmiana w części dotyczy zamówienia powierzonego podwykonawcy, wykonawca i podwykonawca uzgadniają odpowiednią zmianę łączącej ich umowy, w sposób zapewniający, że warunki wykonania tej umowy przez podwykonawcę nie będą mniej korzystne niż warunki wykonania głównej umowy w sprawie zamówienia publicznego. Analogiczne zmiany powinny zostać wprowadzone do umów zawieranych przez podwykonawców z dalszymi podwykonawcami.

Kolejną istotną zmianą z perspektywy wykonawców w przepisach odnoszących się do umów w sprawie zamówień publicznych jest liberalizacja przepisów dotyczących zachowania dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie z ustawą, nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych:

1. nieustalenie lub niedochodzenie od strony umowy w sprawie zamówienia publicznego należności powstałych w związku z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem tej umowy na skutek okoliczności związanych z wystąpieniem COVID-19,
2. zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego na zasadach wynikających ze specustawy.

Tak samo powyższe działania lub brak podjęcia takich działań nie będą stanowić przestępstwa z art. 296 § 1-4 Kodeksu karnego.

Ustawodawca pozostawia w gestii zamawiającego możliwość niedochodzenia i nieustalania kar umownych za nienależyte wykonanie umowy w sprawie zamówienia publicznego. Również w tym wypadku nie można mówić o automatycznym zawieszeniu naliczania takich kar, czy też o zwolnieniu wykonawców w ogóle z obowiązku ich zapłaty. Przeciwnie, takie działania powinny zostać poprzedzone wnikliwą analizą okoliczności indywidualnej sprawy. Zaznaczyć również należy, że ewentualnej oceny wystąpienia takich okoliczności dokonywać będzie dyskrecjonalnie sam zamawiający, jednak m.in. na podstawie informacji i dowodów przekazanych mu przez wykonawcę.

W przypadku spółek prawa handlowego, wprowadzone ma zostać analogiczne rozwiązanie, że za szkodę wyrządzoną działaniem lub zaniechaniem sprzecznym z prawem lub postanowieniami umowy spółki, o której mowa w art. 293 § 1 albo art. 483 § 1 KSH, nie odpowiada wobec spółki członek zarządu, rady nadzorczej, komisji rewizyjnej oraz likwidator, który nie ustala lub nie dochodzi od strony umowy należności powstałych w związku z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem umowy w sprawie zamówienia publicznego na skutek okoliczności związanych z wystąpieniem COVID-19, lub zmienia umowę w sprawie zamówienia publicznego na zasadach określonych w tzw. specustawie.

Do zamówień na usługi lub dostawy niezbędne do przeciwdziałania COVID-19 nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych, jeżeli zachodzi wysokie prawdopodobieństwo szybkiego i niekontrolowanego rozprzestrzeniania się choroby lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia publicznego.

W celu przeciwdziałania epidemii, już na gruncie obowiązującego od dnia 8 marca 2020 roku przepisu art. 46c ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, przewidziano regulację szczególną, że:

„do zamówień na usługi, dostawy lub roboty budowlane udzielanych w związku z zapobieganiem lub zwalczaniem epidemii na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii, nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych.”

Ustawodawca w specustawie zawarł również regulacje dotyczące udzielania zamówień publicznych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przepisów o zamówieniach publicznych nie stosuje się do zamówień na usługi lub dostawy udzielane w związku z realizacją zadań:

• związanych z ustalaniem prawa lub wypłatą świadczenia postojowego oraz
• związanych ze zwolnieniem z tytułu nieopłaconych składek, składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r.

Podobnie, ustawy Prawo zamówień publicznych nie stosuje się do zamówień udzielanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego, Polski Fundusz Rozwoju Spółka Akcyjna lub regionalne fundusze rozwoju, związanych z realizacją:

1. zadań dotyczących obsługi funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych na podstawie przepisów odrębnych oraz związanych z realizacją programów rządowych lub innych programów realizowanych ze środków publicznych, lub
2. zadań związanych z wykorzystaniem środków pochodzących z takich funduszy – które dotyczą instrumentów wsparcia niezbędnych do przeciwdziałania negatywnym skutkom gospodarczym wystąpienia COVID-19.

Przepisy specustawy stanowią, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach szczegółowo w niej wymienionych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu.

Zasada ta nie dotyczy jednak kontroli i postępowań wskazanych odpowiednio w dziale V rozdziale 3 oddziale 3 (kontrola uprzednia zamówień współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej) oraz dziale VI rozdziale 2 (dot. postępowania odwoławczego przed KIO) ustawy Prawo zamówień publicznych.