Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, biorąc udział w postępowaniu cywilnym, korzysta z uprawnień prokuratorskich. Czy oznacza to, że nie powinien z tego tytułu ponosić kosztów sądowych? Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia inicjowania sporu przez Przewodniczącego, składania często kosztownych środków zaskarżenia, jak i rozliczenia stron na koniec postępowania. Zagadnienie to jest zresztą sporne, czemu poświęcono artykuł w Dzienniku Gazecie Prawnej, gdzie komentarza udzielił m.in. r.pr. Szymon Jelonek z zespołu Financial Litigation SPCG.
Tematyka ta powraca zważywszy na niedawne uchwalenie „warzywniaka” [i], w tym nowego art. 19a u.n.r.k. [ii], otwierającego inwestorom dostęp do protokołów kontroli i decyzji sankcyjnych celem wytoczenia powództwa cywilnego przeciwko instytucji finansowej (o czym alarmowaliśmy tutaj jeszcze w 2022 r.), gdzie Przewodniczący KNF będzie miał możliwość złożenia zażalenia – postepowań z udziałem organu nadzoru będzie zatem niewątpliwie więcej.
Zarys statusu Przewodniczącego KNF w postępowaniu cywilnym
Przepis art. 7 k.p.c. [iii] oraz art. 55-60 k.p.c. określają pozycję prokuratora w postępowaniu cywilnym, dając mu szereg uprawnień – w szczególności do:
- żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie – na rzecz oznaczonej osoby albo bez takiego oznaczenia,
- wzięcia udziału w każdym toczącym się już postępowaniu, na dowolnym etapie, a w jego toku do: składania oświadczeń, wniosków, przytaczania faktów i dowodów, składania środków zaskarżenia,
– jeśli według oceny prokuratora wymaga tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego.
Co więcej, sąd ma obowiązek zawiadomić prokuratora o każdej sprawie, w której udział jego uważa za potrzebny.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.n.r.f. [iv] w sprawach cywilnych wynikających ze stosunków związanych z uczestnictwem w obrocie na rynku finansowym albo dotyczących podmiotów wykonujących działalność na tym rynku Przewodniczącemu KNF przysługują uprawnienia prokuratora wynikające z przepisów k.p.c., a zatem wyżej wymienione. Oczywiście, należy interpretować je w granicach i w powiązaniu ze wskazanym przedmiotem spraw cywilnych (tzw. Financial Litigation).
Jednocześnie – co okaże się kluczowe przy dalszych rozważaniach – należy zwrócić uwagę na precyzyjne określenie przez ustawodawcę, że uprawnienia prokuratorskie Przewodniczącego KNF mają wynikać z Kodeksu postępowania cywilnego (tym samym, a contrario, z żadnego innego aktu prawnego). Redakcja art. 6 ust. 1 u.n.r.f. jest zatem istotnie odmienna niż w przypadku praw przyznanych podmiotom takim jak:
- Rzecznik Praw Obywatelskich, który może „żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych, jak również wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu – na prawach przysługujących prokuratorowi” (art. 14 pkt 4 u.r.p.o. [v]);
- Rzecznik Praw Dziecka, który może „żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych oraz wziąć udział w toczącym się już postępowaniu – na prawach przysługujących prokuratorowi” (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.r.p.d. [vi]);
- Rzecznik Praw Pacjenta, który w sprawach cywilnych dotyczących naruszenia praw pacjenta, może „z urzędu lub na wniosek strony: żądać wszczęcia postępowania, brać udział w toczącym się postępowaniu – na prawach przysługujących prokuratorowi.” (art. 55 u.p.p. [vii]);
W cytowanych wyżej przepisach wskazano ogólnie na prawa przysługujące prokuratorowi, a nie tylko uprawnienia wynikające z konkretnej ustawy.
Z kolei w ustawie o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego i o Rzeczniku Finansowym wskazano, że do Rzecznika, gdy w związku z realizacją swoich zadań żąda wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych na rzecz klientów podmiotów rynku finansowego lub bierze udział w toczącym się postępowaniu cywilnym, „stosuje się odpowiednio przepisy o prokuratorze” – ponownie, bez wskazywania konkretnej ustawy.
Reasumując, uprawnienia Przewodniczącego KNF w postępowaniu cywilnym – abstrahując od przedmiotu tych spraw – są węższe niż wymienionych organów.
Koszty i zwolnienia – uwagi wstępne
Zmierzając do odpowiedzi na pytanie zadane w tytule niniejszej publikacji, dla porządku należy krótko wskazać na terminologię dotyczącą zagadnień kosztowych w sprawach cywilnych.
Otóż najszerszym pojęciem są koszty procesu (względnie – postępowania), o których mowa w art. 98 i n. k.p.c. Na koszty te składa się kilka kategorii, w szczególności najważniejsze: koszty sądowe, koszty strony i koszty zastępstwa procesowego. Druga kategoria to m.in. koszty strony związane z osobistym stawiennictwem w sądzie, utraconym zarobkiem, etc. Trzecia – to oczywiście koszty udziału w postępowaniu profesjonalnego pełnomocnika jak radca prawny czy adwokat. Natomiast jeśli chodzi o koszty sądowe, to zostały one szczegółowo uregulowane w ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych i zasadniczo dzielą się na opłaty (art. 3 u.k.s.c, np. z tytułu wniesienia pozwu czy apelacji) oraz wydatki (art. 5 u.k.s.c, np. mediacji, ogłoszeń, pobytu w areszcie).
Wskazana ustawa reguluje również przypadki różnego rodzaju zwolnień, które odnoszą się do kosztów sądowych lub ich części (a zatem podkategorii kosztów procesu). Z punktu widzenia praw i obowiązków Przewodniczącego KNF, szczególnej analizy wymagają art. 94 i 96 u.k.s.c.
Pierwszy z nich uwalnia Skarb Państwa od obowiązku uiszczania opłat (co jest racjonalne, albowiem w przeciwnym wypadku Skarb Państwa płaciłby np. opłatę od pozwu sądowi, a zatem de facto samemu sobie). Drugi z nich z kolei zwalnia z obowiązku uiszczania nie tylko opłat, ale i całych kosztów, szereg podmiotów wymienionych enumeratywnie w tym przepisie – ma to uzasadnienie głównie aksjologiczne, dotyczy bowiem m.in. osób dochodzących ustalenia ojcostwa, spraw związanych z ochroną zdrowia psychicznego, etc.
Jednocześnie treść art. 96 ust. 1 zwraca uwagę na pewien paradoks. Otóż m.in. wskazane wyżej podmioty (Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Praw Pacjenta, Rzecznik Finansowy) – w przeciwieństwie do Przewodniczącego KNF – które i tak, działając na prawach przysługujących prokuratorowi, korzystałyby ze zwolnienia, zostały jednocześnie wymienione w art. 96 ust. 1 pkt 6 u.k.s.c., obok samego prokuratora. Jest to zabieg zbędny, wynikający z braku dbałości o technikę legislacyjną, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy na przykładzie rzecznika konsumentów i art. 96 ust. 1 pkt 11 u.k.s.c. w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II CZ 3/16.
Sytuacja Przewodniczącego KNF i rozliczenie pozostałych kosztów procesu
Mając dotychczasowe rozważania w pamięci i przechodząc do badania sytuacji samego Przewodniczącego KNF na gruncie przepisów u.k.s.c., w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie może on się powołać na art. 94 u.k.s.c.
Mowa w nim bowiem o Skarbie Państwa, który – zgodnie z art. 33 k.c. – jest osobą prawną. Urząd Komisji Nadzoru Finansowego ma natomiast odrębną osobowość prawną (art. 3 ust. 1 u.n.r.f.) i to organem tej państwowej osoby prawnej jest Przewodniczący KNF (dysponent uprawnień z art. 6 ust. 1 u.n.r.f.), a nie statio fisci (jednostki organizacyjnej) Skarbu Państwa. Nie budzi wątpliwości, że art. 94 u.k.s.c. nie obejmuje osób prawnych innych niż sam Skarb Państwa – tak m.in. w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt III CZP 97/12.
Jeśli zaś chodzi o art. 96 u.k.s.c., a dokładnie ust. 1 pkt 6 tego przepisu, to również należy uznać, że Przewodniczący KNF nie ma możliwości skorzystania z jego dobrodziejstwa. W przeciwieństwie bowiem do innych, cytowanych wyżej regulacji, w których powierza się poszczególnymi podmiotom ogólnie „prawa przysługujące prokuratorowi” w określonym zakresie przedmiotowym, w art. 6 ust. 1 u.n.r.f. ustawodawca ograniczył się jedynie do „uprawnień [prokuratora – przyp. autora] wynikających z Kodeksu postępowania cywilnego.” Nie ma zatem podstaw, by sięgnąć do uprawnień prokuratora, które wynikają z u.k.s.c.
Powyższemu poglądowi sprzyja również użycie pojęcia „uprawnienie” w art. 6 ust. 1 u.n.r.f. Zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów z art. 96 ust. 1 pkt 6 u.k.s.c. nie jest bowiem do końca „uprawnieniem”, oznaczającym co do zasady aktywne dokonywanie jakichś czynności (procesowych). Zwolnienie natomiast, a w zasadzie brak obowiązku, to pewien przymiot, prawo, które jest powiązane ze statusem m.in. prokuratora, a nie czynność, którą ten wykonuje. Nie składa bowiem żadnego oświadczenia w tym przedmiocie.
Reasumując, gdyby Przewodniczący KNF działał na prawach przysługujących prokuratorowi albo też stosowałoby się względem niego odpowiednio przepisy o prokuratorze, to jego wskazanie lub nie w art. 96 ust. 1 u.k.s.c. nie miałoby znaczenia. I tak korzystałby bowiem z praw prokuratora, w tym braku obowiązku uiszczania kosztów postępowania. Argument ten znajduje oparcie w poglądzie prezentowanym przez Sąd Najwyższy w przywołanym już wcześniej postanowieniu z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II CZ 3/16, w którym ten rozstrzygał o zastosowaniu przepisów u.k.s.c. do organizacji pozarządowej i wskazał, że skoro na gruncie art. 62 § 1 k.p.c. stosuje się względem niej odpowiednio przepisy o prokuratorze, „to stosuje się odpowiednio przepisy o prokuratorze nie tylko zawarte w k.p.c., lecz także – poprzez art. 8 ust. 1 u.k.s.c. – przepisy o prokuratorze zawarte w u.k.s.c., a więc art. 96 ust. 1 pkt 6 u.k.s.c.”. Tak jednak nie jest w przypadku Przewodniczącego KNF, zaś przepisy określające wyjątki od zasady (a zatem zwolnienie od kosztów, wbrew zasadzie ich ponoszenia przez strony postępowania) nie powinny być interpretowane rozszerzająco.
Najprawdopodobniej jest to wynik niedbałości legislacyjnej ustawodawcy. Aby zmienić aktualny stan rzeczy, konieczna byłaby nowelizacja ustawy, tj.:
- albo art. 6 ust. 1 u.n.r.f. poprzez wskazanie, że Przewodniczący KNF w określonych sytuacjach dysponuje „prawami przysługującymi prokuratorowi” (a nie tylko uprawnieniami prokuratora z k.p.c.);
- albo art. 96 ust. 1 pkt 6 u.k.s.c. poprzez dodanie do zamkniętego katalogu tego przepisu Przewodniczącego KNF.
Nie ma przy tym potrzeby zmiany obydwu przepisów jednocześnie, doprowadziłoby to bowiem do tzw. superfluum, czyli zbędnej kumulacji norm, które rozstrzygają o tym samym.
Ponadto należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt rozliczeń kosztów, który dla osób niepraktykujących na co dzień procesu cywilnego może być niejednoznaczny. Otóż niezależnie od poglądu konkretnego sądu na zagadnienie ewentualnego zwolnienia Przewodniczącego KNF od kosztów sądowych, niewątpliwie dotyczy ono wyłącznie tej kategorii kosztów procesu (postepowania) oraz wyłącznie kosztów ponoszonych przez niego samego.
Innymi słowy, niezależnie od analizowanego zagadnienia, w każdym przypadku Przewodniczący KNF – jeśli przegra spór – ma obowiązek zwrotu pełnych kosztów procesu na rzecz wygrywającej strony przeciwnej (stosownie do art. 98 k.p.c.), w tym także poniesionych przez tę stronę kosztów sądowych, chyba że sąd zastosował któryś z wyjątków regulowanych art. 100-103 k.p.c. (stosunkowe rozdzielenie kosztów w przypadku częściowej wygranej, zwrot kosztów mimo przegranej, zasada słuszności i zasada zawinienia).
Istnieje jeszcze jeden istotny wyjątek, który należy odnotować, tym razem wynikający wprost z Kodeksu postępowania cywilnego, do którego odnosi się analizowany art. 6 ust. 1 u.n.r.f. Otóż zgodnie z art. 106 k.p.c., udział prokuratora w sprawie nie uzasadnia zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz Skarbu Państwa ani od Skarbu Państwa. Dotyczy to takich sytuacji, w których prokurator wstępuje do toczącego się już postępowania, a nie, gdy wytacza powództwo – wtedy bowiem koszty podlegają zasądzeniu na zasadach ogólnych. Zastosowanie tych reguł względem Przewodniczącego KNF potwierdził w postanowieniu z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II CSK 669/14, Sąd Najwyższy, wskazując, że jeżeli Przewodniczący KNF zgłasza swój udział w postępowaniu nie identyfikując się z żadną ze stron postępowania i nie wspiera jej dążeń do korzystnego wyniku w sporze, to wykluczona jest „możliwość zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, zgodnie z regułą ustaloną w art. 98 k.p.c., gdyż nie jest on ani stroną przegrywającą w sporze, ani wygrywającą w nim.”
Reasumując i odpowiadając na pytanie postawione w punkcie wyjścia, w aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw by uznać, że Przewodniczący KNF może korzystać ze zwolnienia od kosztów sądowych, o którym mowa w art. 96 u.k.s.c. Tym samym jest on zobowiązany ponosić te koszty przy dokonywanych w postępowaniu cywilnym czynnościach, w szczególności tytułem opłaty od pozwu, zażalenia czy apelacji.
Przypisy:
[i] Ustawa z dnia 16 sierpnia 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem rozwoju rynku finansowego oraz ochrony inwestorów na tym rynku (Dz.U. 2023 r. poz. 1723).
[ii] Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 188).
[iii] Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 z późn. zm.).
[iv] Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 753 z późn. zm.).
[v] Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1058).
[vi] Ustawa z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 292).
[vii] Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzecznik Praw Pacjenta (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1545).
Napisz do autora:
Szymon Jelonek
radca prawny
Associate
